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El Catoblepas
  El Catoblepasnúmero 9 • noviembre 2002 • página 12
Artículos

Nuevas formas de gobernalidad local

José Guadalupe Vargas Hernández

Se analizan algunas de las nuevas formas de gobernabilidad local como respuesta a los cambios tan acelerados de los procesos de globalización

Vamos a desarrollar nuestro estudio en cinco partes: en la primera parte se analiza la preponderancia del papel del gobierno local en la negociación de un «nuevo contrato social»; posteriormente se analizan los mecanismos coordinadores de servicios públicos y las implicaciones en la gobernabilidad, la descentralización política y administrativa como mecanismos de gobernabilidad local, los movimientos sociales populares como «expresión» de la gobernabilidad y, finalmente, la formación de capital social para fortalecer la institucionalización de la gobernabilidad local.

1. Preponderancia del papel del gobierno local en la negociación de un «nuevo contrato social»

Una estrategia alternativa para contrarrestar y revertir la actual tendencia de la globalización, sostienen algunos autores, entre ellos Korten (1995), es la creación de comunidades locales autogobernables centradas en negocios locales. En el escenario local, dice Boisier (1988) se optimiza la participación individual, pero resulta ser demasiado estrecha para la acción colectiva, justamente lo que la tendencia globalizadora requiere para profundizar su modelo neoliberal de desarrollo centrado en los intereses individualistas.

Los negocios locales proveen empleo a la gente local, quien pagan los impuestos locales para mantener la infraestructura pública y para la provisión de los servicios públicos y sociales, que confronte los estándares del medio ambiente y los sociales, que participen en la vida comunitaria y compitan justamente con negocios similares en mercados que no tienen jugadores dominantes. Lo que existen son opciones, no tanto alternativas, a la economía capitalista. No obstante, en vez de exclamar pasivamente que no existe ninguna otra alternativa, se tiene que reconocer que se puede tener el control y la influencia para dar forma al futuro, a través de acciones, ideas y la política.

Además, es necesario promover la gestión de proyectos de desarrollo con una fuerte base comunitaria que generen oportunidades de acceso a los recursos por parte de los excluidos y que fortalezcan su responsabilidad para evaluar sus propias necesidades prioritariamente por sobre sus deseos o preferencias. Igualmente, para la utilización de otros medios que eleven sus condiciones de vida Los servicios públicos que pueden ser proporcionados localmente a los ciudadanos o consumidores, les proporcionan también oportunidades para involucrarse y para responsabilizarse mediante mecanismos de competencia y colaboración. Tal vez, frente a la fuerza de la tendencia globalizadora, este proyecto alternativo resulte demasiado idealista y romántico. La Nueva Derecha ha inspirado las reformas a los servicios públicos introduciendo los conceptos de apoderamiento de los consumidores o usuarios, quienes toman decisiones con base en elecciones racionales.

Sin embargo, el gobierno local tiene un papel crucial en las negociaciones de un «nuevo contrato social» entre el Estado, el mercado y la sociedad civil. Los ideólogos defensores de las ONG's (Resumen Latinoamericano, 2001) contraponen el poder local al poder estatal argumentando que éste se encuentra distante y con intereses distintos al de sus ciudadanos. Es además autónomo, arbitrario y ejercido por una clase dominante y explotadora. El poder local, sostienen, responde directamente a la ciudadanía porque está más cerca. Estos argumentos justifican las acciones de las organizaciones no gubernamentales como intermediarios entre los organismos multinacionales y organizaciones transnacionales patrocinadores y los gobiernos locales afectos al libre mercado para fortalecer los gobiernos neoliberales. Sin embargo, las ONG's no rinden cuenta de sus actividades a las autoridades locales o nacionales con lo que socavan la soberanía y la democracia de los pueblos y la sustituyen por la soberanía consumidora que deja al mercado las principales decisiones en materia de oportunidades de desarrollo para los ciudadanos.

El gobierno local está involucrándose cada vez más en un fuerte y persistente apego al concepto de autosuficiencia y autonomía. El gobierno local ha sido relegado a una política de descentralización que limita la reforma del Estado y a ser los ejecutores de políticas y decisiones que se toman en otros niveles del centro del Estado. La reconstrucción territorial que privilegia al gobierno local en la determinación autónoma de espacios de decisión pública de abajo hacia arriba, tiene que promover la corresponsabilidad de las competencias en la gestión pública en los diferentes niveles de gobierno y en la concertación de proyectos conjuntos de desarrollo entre los sectores público y privado. Esto entre la mayor parte de los líderes de los grupos representados en los consejos (Leach et al, 1994), a pesar de que no todas las decisiones pueden ser descentralizadas a las instancias de poder local.

Los gobiernos locales constituyen las instancias más próximas a la ciudadanía y tienen una función importante como agentes del desarrollo económico y social de las localidades en la dinámica de una economía globalizada. El nuevo gobierno local, de acuerdo a la Unión Iberoamericana de Municipalistas (DHIAL, 2001), «reivindica el trabajo en equipo, visión y estrategias conjuntas, democracia de deliberación, participación ciudadana, fortalecimiento de las capacidades del gobierno local para abordar los problemas de desarrollo, el rescate de la metodología de la planificación popular y de seguimiento y rendición de cuentas». En la agenda del gobierno local, su reinvención política se expresa en la urgencia por promover las competencias del municipio en materia de promoción del desarrollo.

La participación política de la ciudadanía en los gobiernos locales no debe reducirse exclusivamente a la elección de representantes. Pueden asumir la responsabilidad de la institucionalización de una política social y de servicios públicos que estén menos centralizados. Pueden participar en decisiones de gestión pública local, tales como el gasto público e inversiones, así como en la obtención de fondos e ingresos presupuestales.

Para que la política social, al igual que todas las políticas públicas, sean incluyentes y orientadas al desarrollo humano, requieren de la democracia como plataforma para los procesos de toma de decisiones. El desarrollo humano se manifiesta en el espacio del desarrollo local como la expresión del capital social que resulta de la participación de todos loas agentes económicos y actores políticos en los diferentes procesos de decisiones. Los tomadores de decisiones y los formuladores de las políticas públicas deben descentralizar las operaciones de los programas para llevar los servicios lo más cercano a la gente que tiene que ser servida. Además, deben saber como garantizar la rendición de cuentas y buena práctica, a través de las diferentes unidades de servicio en unidades dispersas.

Los gobiernos locales tienen una importante función para alentar la participación de la ciudadanía a través de la formación de comités y otras actividades. Pero habrá que diferenciar de los comités y algunas organizaciones comunales que reciben la transferencia del poder para ejercerlo en forma destructiva en contra de la ciudadanía, sobre todo en los regímenes totalitarios. Reinventar la política del gobierno local implica «superar las dificultades aparecidas con la introducción en algunos gobiernos locales de tendencias orientadas al gerencialismo-tecnocrático que subestiman a la política de la ciudad como factor imprescindible en la resolución de problemas» (DHIAL, 2001). Las administraciones de los gobiernos locales tienen varios retos importantes que se reflejan en dos tendencias: el creciente énfasis en la participación de la comunidad en la formulación de las políticas y en la solución de los problemas, así como en la creciente necesidad de medir el desempeño y demostrar los resultados.

Santa-Ana Godoy (2000) argumenta que «En el nivel local nos encontramos en un escenario en que el municipio no cuenta, salvo unas pocas excepciones, con los recursos necesarios para cumplir eficientemente con sus funciones. El municipio tienen el atractivo de la producción y prestación de servicios a la ciudadanía y en materia de desarrollo económico tiene que satisfacer las necesidades y demandas de los agentes económicos. Sin embargo, se presentan problemas que trascienden el espacio territorial de los municipios, cuyas soluciones requieren de esfuerzos conjuntos con otros municipios. En formas muy diversas de colaboración, cooperación y asociacionismo de recursos y esfuerzos entre los gobiernos locales y otros agentes económicos (empresas, sociedad civil, individuos, &c.) y actores políticos (partidos políticos, gobiernos municipales, &c.), se puede impulsar el desarrollo de las localidades. La capacidad reguladora y fiscalizadora es insuficiente, los recursos humanos disponibles están aún insertos en un sistema estatutario inflexible que impide readecuaciones y sus limitaciones restringen los intentos de atraer cuadros directivos o gerenciales mejor calificados para llevar a cabo las modernizaciones que se reclaman. No obstante, mientras se carezca de una teoría de cambio institucional y desarrollo de las capacidades del Estado, los cuadros tecnócratas tan afectos a las corrientes gerenciales estarán en boga. La normativa legal y reglamentaria vigente se contrapone abiertamente al nuevo paradigma de democracia con eficiencia, conocido como Democratista y Eficientista del aparato municipal, predomina en cambio el carácter de la desconfianza en el accionar de políticos, gerentes, administradores y proveedores de servicios municipales».

Para superar parte de estos problemas, una nueva territorialización es conveniente a efecto de que mediante el la formación de asociaciones que mancomunen los recursos y esfuerzos de varios municipios, se formalicen propuestas concretas de desarrollo mediante la creación de instrumentos de apoyo a la gestión municipal acorde al desarrollo regional. La gestión pública local requiere de una delimitación de la estructura territorial para aprovechar las ventajas de las negociaciones y estrategias del asociacionismo. Estas nuevas formas de asociacionismo de municipios para la producción y entrega de servicios públicos, trascienden la división política misma para en contar soluciones conjuntas a problemas similares en forma más efectiva y mediante la generación de economías de escala, dadas las limitaciones espaciales, de capacidades y de recursos. Los municipios orientan su desarrollo económico en función de las estrategias del mercado, por lo que la satisfacción de los requerimientos y demandas de los agentes económicos tiene como finalidad incrementar la competitividad.

Existe la falsa percepción de que el desarrollo comunitario no depende de la proposición de las medidas económicas, sino en la creencia de que las medidas propuestas puedan ser implementadas sin ninguna resistencia interna. Los gobiernos locales constituyen la jurisdicción más cercana a las personas, quienes frente a oportunidades significativas pueden proporcionar el liderazgo para involucrar a la ciudadanía en la formulación e implementación de políticas y decisiones. Sin embargo, en la realidad todos los aspectos de la ciudadanía se supeditan a os programas de crecimiento económico y recaudación fiscal municipales.

Las redes sociales y la interacción constituyen una parte esencial en cualquier modelo de coordinación de servicios sociales, especialmente cuando la tendencia del estado es desatenderse de estos servicios que antes aseguraba. La centralización de la provisión de bienes y servicios públicos limita la eficiencia en la asignación en función de las preferencias colectivas y en el uso de los costos de transacción. En la provisión de bienes y servicios públicos, el Estado tiene como responsabilidad lograr que el mercado logre una mayor eficiencia mediante la reducción de los costos de transacción en las negociaciones. Un ejemplo es el caso de la provisión de servicios públicos como resultado de las relaciones contractuales entre el gobierno local y las organizaciones voluntarias con fines no lucrativos (OVFNLs) Estas organizaciones pueden operar en las diferentes localidades con algunas variaciones tanto en los términos de las formas contractuales.

Además, los consecuentes costos de transacción involucrados en su gobernabilidad y desde el punto de vista de los procesos contractuales implicados en su administración. Los costos de transacción que incluyen la adquisición de información, lograr los acuerdos y los costos de monitoreo y la aplicación legal de los acuerdos alcanzados. Los costos de transacción son los cálculos de los costos para hacer y mantener los acuerdos, cuyos resultados permiten preferir una forma de gobernabilidad determinada por sobre otra. La gobernabilidad puede obtenerse mediante la construcción de asociaciones entre los diferentes sectores económicos de una sociedad.

Al nivel de políticas públicas, investigaciones sobre las organizaciones de seguridad social del sector público, éstas contribuyen a reducir los costos de transacción de las empresas privadas que prestan sus servicios de seguridad en las zonas rurales. Otras alternativas consideran posibles esquemas de cooperación entre las autoridades públicas y las organizaciones privadas para establecer mecanismos de sistemas de seguridad social en los países menos desarrollados. Esto mediante la promoción de asociacionismo entre el Estado, el mercado y las organizaciones basadas en los miembros (Jütting, 1999) Igualmente importante es el papel que desempeña el mecanismo coordinador empleado por las autoridades locales tanto en la administración de los procesos como en los resultados de la entrega de los servicios por una tercera institución (Osborne, 1997: 318)

Hay que considerar que las autoridades locales pueden estar legitimadas por provenir de un proceso electoral democrático o pueden ser autoridades nominadas por los primeros y a la confusión de los diferentes papeles que tienen como agentes y administradores y como propietarios o principales en la provisión de los servicios públicos. En este sentido, el argumento de Santa-Ana (2000) es certero: «De lo que sí estamos seguros, las instituciones u organizaciones estatales o municipales son de la ciudadanía y, ellas a través del sufragio universal, público y secreto eligen a los gobernantes para que administren los Servicios Públicos o nominen a los Administradores, les representen y lleven a cabo el proyecto de construcción de la sociedad que desean.»

Los servicios públicos han sido cuestionados para responder a las innovaciones del cambio. Importantes cambios se manifiestan en la naturaleza de la experiencia administrativa, los modelos de Estado y provisión de los servicios públicos, temas clave de la innovación de la agenda, y las técnicas y procesos administrativos que ayudan a la innovación de la administración de servicios públicos. El cuestionamiento también resulta de la inhabilidad de los oficiales administrativos para adaptarse a los cambios en su entorno, notablemente su inhabilidad para responder a ciertos nuevos retos.

Desde la década de los ochenta, los servicios públicos están siendo más orientados al consumidor, impactados por numerosos cambios entre los que se incluyen: la introducción de administradores y de prácticas administrativas, la sujeción de profesionales a la supervisión administrativa, un uso más amplio de contratos para manejar los servicios públicos y el crecimiento de una economía mixta, un mejor manejo de los presupuestos, intentos para otorgar poder a los ciudadanos y a los usuarios de los servicios públicos, desarrollos en trabajo interagencia y experimentos en sociedades públicas-privadas, incremento del control por el gobierno central en algunas áreas, la emergencia regional unida a la administración central del gobierno, &c. De acuerdo con Joyce (1998), los «nuevos servicios públicos» implican mejores apoyos entre sí y menos de provisión directa.

El consumismo se ha convertido en un ideal poderoso aunque los consumidores todavía tienen poca influencia en el diseño y evaluación de los servicios públicos. El consumismo es en sí mismo una corriente antidemocrática porque presenta a la elección como un fin en sí mismo más que un medio para la negociación política de fines. En muchas organizaciones de servicios públicos se está dando un pensamiento imaginativo acerca de los nuevos estilos de servicios para el público, así como maneras innovadoras para ayudar a producir soluciones a los problemas de la comunidad, lo cual requiere de un nuevo tipo de administración pública que sustituya a las formas burocráticas. La racionalidad mercantil y la rivalidad partisana son dos factores que enfatizan el déficit ético en la administración pública.

Cierto grado de banalidad partisana está siendo la regla en las administraciones, de tal forma que una carrera administrativa depende de ser más partisano que de la competencia, parece moralmente inaceptable y en cualquier caso contrario a la ética administrativa, principalmente en países con status de servicio público combinado con un código de ética. La carrera administrativa es un medio para influir en el comportamiento y en el desempeño de los servidores públicos. No obstante, es la fe de los servidores públicos en el logro del fin último lo que delimita la ética de la administración moderna Un segundo factor en el déficit ético en las administraciones es el involucramiento en los partidos políticos que compiten entre sí por el poder. La administración es usada como un instrumento a través de representantes electos en posiciones de poder dentro de las autoridades locales y a través de las personas en sus diferentes posiciones de poder a nivel central.

Este nuevo tipo de administración pública requiere de servidores públicos con mayor estabilidad, continuidad, capitalizadores de experiencias y menos sujetos a los vaivenes y desfortunas políticas. La forma en que esto puede lograrse es a través de la implementación del servicio civil de carrera que de manera efectiva alcancen los objetivos de las políticas públicas. En una cultura administrativa, el profesionalismo es un valor superior, un valor universal, porque encapsula otros valores, tales como la lealtad, integridad, neutralidad, transparencia, asiduidad, puntualidad, eficiencia e imparcialidad. El control judicial de la ética implica la verificación de la conformidad de las acciones y las conductas de los oficiales públicos con referencia a los valores tales como la probidad, desinterés, neutralidad e imparcialidad. La administración actúa como un juez que asegura el cumplimiento con los valores que forman la ética de la administración y que puntualizan el servicio público.

Los administradores de los servicios públicos reconocen la importancia del logro de estándares de calidad de los servicios, los que evalúan en forma más crítica, considerando que existen sanciones por falta de desempeño. Se puede constatar en la mayoría de los países que los logros en materia de calidad y equidad en la prestación de servicios públicos es deficiente. En el acercamiento tradicional, la falta de una conducta ética van de la mano con el castigo al oficial público por la falla de cumplir sus obligaciones Hasta ahora, los servicios públicos han estado fuertemente influidos por los profesionales y luego por las fuerzas del mercado. El profesionalismo es considerado un valor en referencia a estándares de conducta y prácticas que van más allá de las competencias técnicas y la experiencia para incluir conceptos tales como la conciencia profesional, la pasión por la excelencia y la auto negación.

Estos valores inclusivos combinados con la competencia técnica de los servidores públicos, permiten a la administración lograr su último objetivo que es salvaguardar el interés general a través de un servicio igualitario y no discriminatorio al público en general. Para este propósito, la competencia técnica tiene que ser parte del molde que favorezca el espíritu del cuerpo entre los servidores públicos sino que también induzca una ética de servicio público, la cual no puede darse por sí misma. (Kampto, 1997). Consecuentemente, lograr efectivamente la misión del servicio público es el factor determinante en el desarrollo profesional del servidor público. Además, el servidor público es visto como una encarnación del Estado y sus acciones y comportamientos son siempre importantes para otros ciudadanos. En cualquier caso, no tendrán que ser asimilados por cada servidor público contra un criterio contra el cual juzgar su conducta en pena de sufrir las consecuencias de cualquier situación. La declinación en profesionalismo en la mayoría de los sistemas administrativos se debe precisamente a las desviaciones de los valores con la racionalidad de servicio público.

En un futuro, los servicios públicos estarán más influenciados por los políticos y por el público. Consecuentemente, la administración innovadora de los servicios públicos estará asociada con un mayor involucramiento de los usuarios en el establecimiento de direcciones y prioridades. Así como, en la entrega de los servicios mediante el otorgamiento de poder al usuario, en una evaluación del servicio, así como con innovaciones a través de asociaciones con las comunidades locales y otras organizaciones de servicios públicos. Un nuevo papel para muchas autoridades locales emerge donde el público es servido a través de actividades de solución de problemas mas que una simple entrega de servicios.

2. Los mecanismos coordinadores de servicios públicos y las implicaciones en la gobernabilidad

La coordinación de los servicios públicos puede apoyarse en estructuras y procesos (mecanismos) que tienen su fundamento en los esquemas conceptuales de las nuevas teorías organizacionales tales como los modelos de mercado, jerarquías y clanes, los cuales como modelos de mecanismos coordinadores tienen una utilidad descriptiva y también sirven como una herramienta analítica para la predicción de desarrollos futuros, tal como se muestra en la siguiente tabla:

TareaMecanismo coordinador
Mercado Jerarquía Clan
Identificación de la necesidad Hecho por los equipos del área local de los departamentos de servicio social (DSS) y pasado a los equipos de compras locales y regionales Hecho por los comités conjuntos de planeación local y pasado a nivel municipal y regional Hecho por los equipos del área local de los DSS y pasado al grupo de asesores departamentales
Especificación del servicio Preparado por el equipo de compras Acordado como proyecto con el equipo conjunto de planeación municipal Acordado con el equipo sombrilla establecido por los departamentos de servicio social
Elección del proveedor del servicio Ya sea a través de la competitividad o de procesos de propuestas negociados Discusiones sostenidas con un grupo amplio de proveedores internos y externos quienes son invitados a enviar propuestas para su consideración Acordado con el grupo sombrilla establecido por los departamentos de servicio social
Monitoreo y evaluación del servicio Indicadores clave establecidos en el contrato de servicio Desempeño como equipos de área como parte de la practica del trabajo social profesional Desarrollado por oficiales de los departamentos de servicio social que forman parte de los comités administrativos de los grupos de provisión de servicios
Mayor fortaleza del mecanismo Maximiza la eficiencia de los costos Resalta las habilidades del especialista Permite una respuesta flexible a la incertidumbre del medio ambiente
Mayor debilidad del mecanismo Incrementa los costos de transacción de todas las partes Consumidor del tiempo y potencialmente demasiado burocrático Puede ser exclusivo y divisivo
Papel de la red dentro del mecanismo de coordinación Minimiza los costos de los procesos de elaboración de las propuestas y evaluación Reduce el consumo del tiempo y la naturaleza inflexible de la jerarquía burocrática Componente integral del clan

Adaptado de Osborne (1997)

Cada uno de estos acercamientos para la administración plural de los servicios públicos y de los servicios sociales, tiene diferentes ventajas y desventajas, además de las diversas implicaciones para la gobernabilidad de la sociedad, ya que el problema central para cada uno de estos modelos de coordinación de mecanismos de servicios sociales es como obtener resultados en un ambiente cambiante y de alta incertidumbre.

Forster (1999) lista las razones por la cuales la actual administración y gobernabilidad de la provisión de bienes y servicios públicos es deficiente y no tienen relación. Las instituciones y otros organismos diferentes al gobierno proveen bienes con características de bienes públicos, las características de exclusividad o no exclusividad son limitantes del concepto de bienes y servicios, los análisis deficientes sobre la naturaleza contingente de los bienes y servicios y los problemas teóricos relacionados con la invención y creación de bienes públicos.

La coordinación de estos mecanismos de servicios sociales deben reorientarse a fin de evitar la diferenciación regional en cuanto a la calidad y cantidad de los servicios sociales administrados, principal causa de la ampliación de la brecha de desigualdades.

El sistema redistributivo territorial sobre la base de las iniciativas y aportaciones locales «no es compatible con el objetivo de equidad» (Finot, 2000). La orientación social, más que la territorial, «asegura a las personas un acceso igualitario a una canasta equivalente de servicios, independientemente de su lugar de residencia.» Los procesos de descentralización deben ser más responsivos a las preferencias generales, más que a las territoriales. El gobierno local ha sido marginado a un espacio por una política de descentralización que limita la misma reforma del Estado. La construcción espacial de los gobiernos locales debe ser promovente de un diseño institucional y de políticas públicas que contribuyan a lograr niveles altos de crecimiento económico y desarrollo social

Cada uno de estos mecanismos ofrece una solución al problema: el mercado asimila la incertidumbre como un principio de la competencia, la jerarquía provee una estructura para tratarla y controlarla y el clan ofrece un vehículo flexible que limita el impacto de esta incertidumbre en sus miembros (Osborne, 1997:325-327)

Sin embargo, en las jerarquías, el conocimiento es un recurso escaso que se concentra en los niveles altos en unidades funcionales especializadas, lo cual demuestra que el óptimo de Pareto falla como un mecanismo para optimizar la producción y distribución del conocimiento. La jerarquía simplemente puede mandar la libre disponibilidad del conocimiento y sobrepasa al mercado en la asignación óptima de este recurso. La debilidad de las jerarquías está en el establecimiento de los incentivos necesarios para la producción del conocimiento, área en la que los mercados tienen mayor ventaja. Hasta ahora no ha sido posible crear un modelo que equilibre las formas del mercado y la jerarquía.

La organización del trabajo en clanes puede contraponerse al dominio de las empresas transnacionales y multinacionales, como en el caso de algunos países, China por ejemplo, y con una organización semejante en menor medida en México. El acercamiento adoptado en el análisis de Osborne enfatiza las interrelaciones entre los diferentes tipos de contratos, la naturaleza de las relaciones contractuales y los procesos de contratación y los conecta con el más amplio medio ambiente societal dentro de los cuales los servicios públicos deben ser administrados.

El desarrollo de estos sistemas contractuales de administración para estos servicios públicos cuestiona en gran medida las implicaciones de la gobernabilidad. Los modelos de coordinación de servicios sociales están contenidos esencialmente en las interacciones de los individuos y las redes que forman en la sociedad. No hay que olvidar la creciente tendencia del Estado a desatender los servicios sociales. La descentralización administrativa ha alcanzado ciertos logros en lo que se refiere a ampliar la cobertura en la provisión de los servicios y bienes sociales.

Los bienes sociales que son gratuitos o libres al acceso de la población, deben ser regulados y gobernados por las instituciones de la sociedad y del Estado. Mientras que estas redes sociales representan un papel de mediación que disminuye los problemas y los costos más problemáticos en los modelos del mercado y en el de estructuras, en el modelo del clan las interacciones y redes sociales constituyen una parte integrante de su funcionamiento, lo que paradójicamente permite una mayor flexibilidad interna al costo de su responsabilidad externa. No obstante, la descentralización administrativa debe concentrarse en mejorar la eficiencia y la sustentabilidad financiera de los servicios sociales.

3. Descentralización política y administrativa como mecanismos de gobernabilidad local

La descentralización de los gobiernos del Estado-nación es una tendencia central que se proyecta en el desarrollo global del siglo XXI. Los crecientes procesos de descentralización son paralelos a los procesos de globalización. La descentralización ha sido definida como la delegación del poder del control a los niveles inferiores en las organizaciones. Para el Banco Mundial (2000), la descentralización significa «el creciente deseo de la gente por un mayor decir de sub gobierno, el cual se manifiesta en la aserción de las identidades regionales y empuja a los gobiernos nacionales a alcanzar abajo a las regiones y ciudades como la mejor manera para administrar cambios que afectan la política doméstica y los patrones de crecimiento.» El crecimiento regional y urbano está vinculado a las estrategias del modelo de desarrollo que impulsa el sistema económico neoliberal.

El énfasis en el control local que promueve la descentralización, se centra en la toma de decisiones por los mismos individuos que tienen el derecho putativo para definir su propio proyecto de desarrollo. Los procesos de descentralización transfieren el poder de decisión de las instancias del gobierno central a los gobiernos locales. Un concepto más estrecho de descentralización la reduce a la sola transferencia de competencias a órganos electos (Palma y Rufián, 1989). Finot (2000) hace una revisión de las formas de descentralización: privatización, delegación, devolución y desconcentración de acuerdo a Rondinelly et al (1989); funcional, territorial y política (Boisier, 1989); administrativa, política y económica (Von Haldenwang, 1990).

La tendencia a la descentralización política y administrativa es fuerte en un mundo en constante proceso de globalización. Se considera que la tendencia descentralizadora promovida por la ideología neoliberal es de naturaleza destructiva porque tiene como finalidad reducir o eliminar las responsabilidades y funciones tradicionales del Estado. Los procesos de democratización son promovidos a través de los diferentes canales de participación y expresión que abre la descentralización de la administración pública del Estado. La descentralización administrativa comprende la desconcentración territorial y funcional, así como la delegación a agencias semiestatales (Von Haldenwang, 1990).

En la descentralización administrativa, la gestión administrativa de decisiones políticas territoriales implican su adopción en los niveles locales inferiores. La gestión pública local requiere de un nuevo diseño y una nueva reingeniería de la estructura territorial, para aprovechar las ventajas de la participación social local. La participación en la gestión administrativa se extiende a las organizaciones políticas y sociales.

La descentralización política ha sido consecuente con la descentralización administrativa y se ha orientado a la persecución de la gobernabilidad democrática, a la reducción de la brecha existente de desigualdades, a promover la participación de la ciudadanía y a combatir la corrupción, entre otras políticas (Finot, 2000). La gobernabilidad democrática que equilibra la economía, la política y la sociedad, es el resultado de una estructura de gobernancia creado por un rediseño institucional promovida por el modelo neoliberal, que da lugar a la emergencia de una sociedad «multi-céntrica» de acuerdo a Luhman (1982). En sí, la gobernancia contribuye a la gobernability o gobernabilidad en su concepto más amplio. La modificación de las estructuras de gobernancia afecta el diseño de la ingeniería institucional de la gobernabilidad.

La descentralización política de los Estado-nación constituye una fuerza que tiene su origen en el interior mismo y que cuestiona la viabilidad de su gobernabilidad. La democratización de los procesos de descentralización política contribuirá a la formación de una gobernabilidad más democrática que las formas centralizadas. La descentralización política con base en territorios transfiere el poder a las organizaciones del gobierno y de la sociedad civil de las comunidades locales mediante mecanismos de empoderamiento para la provisión de bienes y servicios públicos. El empoderamiento es un mecanismo que permite a las diferentes instancias de los gobiernos locales asumir sus competencias y facultades. La descentralización política puede llegar a las organizaciones de la sociedad civil a través de las diferentes instancias en los niveles regionales y locales.

Además, la descentralización otorga el «empoderamiento» de las comunidades. Bajo la descentralización política, las comunidades locales reciben competencias para tomar decisiones relacionadas con su presupuesto para racionalizar democráticamente los rubros de ingresos y de gasto público, bajo determinados procesos y mecanismos democráticos para la asignación de recursos. La definición del gasto público a través de procesos democráticos en función de la capacidad de aportación de cada región, puede contribuir a facilitar la participación ciudadana y aumentar la eficiencia, aunque este método puede crear desigualdades regionales.

La tendencia predominante de descentralización política es la del gasto y vincularlo con las aportaciones locales para infraestructura básica, educación y salud principalmente. La descentralización de funciones para la provisión de estos servicios también requiere la descentralización administrativa de la gestión social. La confrontación de las necesidades del desarrollo local implica inversiones en infraestructura física que no pueden ser financiados con los ingresos fiscales anuales y que por lo tanto requieren de financiamiento externo a través de la emisión de deuda pública.

Sin embargo, con el tiempo resulta difícil para los gobierno locales pagar la deuda, por lo que el problema de la reestructuración de la deuda se ha convertido en un problema pandémico. El problema de la deuda subnacional ha sido identificado como uno de los más espinosos temas de la descentralización que no tiene respuestas económicas o políticas fáciles. (Schwarcz, 2002). Para enfrentar la situación los gobiernos locales tienen que reorganizar sus servicios y operaciones en una reconstrucción cuasi-financiera de forma corporativa, la cual motiva solamente a los deudores pero no a los acreedores

La descentralización política de la infraestructura social debe de ser concurrente con una descentralización de los recursos. La decisión democrática del gasto público es una condición de la eficiencia en los procesos descentralizadores No obstante, la descentralización política encuentra obstáculos con la existente división geográfico-política porque no corresponden a la demanda diferenciada territorializada de bienes y servicios públicos. Por lo tanto, para que los ciudadanos tengan garantizado el acceso igualitario al financiamiento de los servicios públicos, la asignación de recursos debe estar centralizada, mientras que se descentralizan en forma administrativa los recursos para la producción y operación de los servicios para garantizar su eficiencia.

Por otra parte, el gobierno local puede beneficiarse de la popularidad emergente de la descentralización política y puede ser el vehículo ideal para tal proyecto político debido a su proximidad con la población y a la función percibida de ser el puente entre el Estado y la sociedad civil. El gobierno local debe abrir espacios para las demandas de la sociedad civil por democracia, mayor participación e igualdad regional, mientras que al mismo tiempo debe proporcionar los canales institucionales para acomodar estas demandas y facilitar su encuentro con el Estado (Schönwälder, 1997). En sí mismos, los procesos de descentralización son expresiones propias de la democracia representativa. a pesar de que no todas las decisiones pueden ser descentralizadas a las instancias de poder local

La participación ciudadana en los procesos de descentralización política son muy limitados. La descentralización política permite a los gobiernos locales estimular la participación ciudadana para un mejor sistema redistributivo, más equitativo, con mayor diferenciación y eficiencia en la provisión de bienes y servicios públicos. La participación ciudadana debe ser alentada por los gobiernos locales en los procesos de gestión pública, tales como en las decisiones presupuestales de gasto e ingresos, sobre todo en aquellas decisiones que afectan el uso eficiente de sus propios recursos y el aprovisionamiento de bienes y servicios públicos.

La descentralización es un instrumento de la reforma del Estado para reducir el tamaño y funciones del estado y mejorar su desempeño. Los procesos de descentralización considerados como reforma del Estado o como reforma política, no puede incluir todas las decisiones. Es en este sentido, la descentralización política un instrumento que estimula la eficiencia y la participación ciudadana en la asignación y provisión de bienes y servicios públicos, pero que desafortunadamente incrementa las disparidades sociales y territoriales. Esto hace necesario modificar los sistemas redistributivos para asegurar la equidad y las diferencias regionales mediante una adecuada combinación entre los sistemas de redistribución social y territorial. El social asegura la igualdad en el acceso a los bienes y servicios públicos y el territorial aprovecha las aportaciones colectivas e iniciativas locales.

Desde la perspectiva política de la descentralización (Schönwälder, 1997) del aparato del Estado, ésta tiene que abrir el camino a una y a la apertura de nuevos canales para la participación popular local dentro del sistema político, y para la institucionalización de la participación ciudadana como base de los procesos de democratización que transforman la sociedad civil y el gobierno desde acciones concretas, mediante la legalización de prácticas que refuerzan la gobernabilidad democrática. Esta gobernabilidad democrática es producto de una estructura de gobernancia resultado de un nuevo diseño institucional promovido por el modelo neoliberal, facilita la emergencia de una sociedad «multi-céntrica» de acuerdo a Luhman (1982).

El análisis de la gobernancia contribuye a la gobernabilidad en su concepto más amplio. Las modificaciones de la estructura de gobernancia afectan la ingeniería de las instituciones de gobernabilidad. Lamentablemente, poco ha avanzado la participación ciudadana más allá de los procesos electorales y que sea el involucramiento en las decisiones públicas. Además, la participación local también tiene que repercutir en los procesos de toma de decisiones. Así, la reforma administrativa requiere de controles burocrático-administrativos para limitar el uso patrimonialista y corporativista de los recursos del Estado.

La descentralización de las responsabilidades del gobierno puede incrementar la entrega de servicios públicos al nivel local con el apoyo de transferencias fiscales, así como la participación mediante asociaciones de los sectores privados y públicos en los procesos de desarrollo que pongan en movimiento y administren los recursos locales y regionales e incorporen prácticas administrativas profesionales. La agenda del nuevo gobierno promueve los proyectos de colaboración conjunta mediante la negociación y estrategia entre los diferentes niveles de gobierno y entre los diferentes sectores de intereses públicos, privados y sociales. Mediante la descentralización política se transfieren procesos de asignación a mecanismos democráticos locales con transferencia conjunta de fuentes de ingresos. La transferencia de responsabilidades del sector público al sector privado para la producción de bienes públicos bajo mecanismos políticos que se convierten en bienes privados bajo mecanismos de competencia, ha dado lugar a un nuevo tipo de descentralización, la descentralización económica, la cual desde luego persigue fines de lucro más que de caridad.

Lamentablemente, este tipo de descentralización económica que introduce externalidades y mecanismos de mercado, crea fuertes disparidades debido a las diferenciaciones regionales y sociales en la asignación y provisión de bienes y servicios públicos. Para abatir estas disparidades, se requiere la transferencia de recursos desde el centro, mediante mecanismos de compensación al desarrollo regional. Las transferencias de recursos para lograr una mejor redistribución territorial puede efectuarse mediante fondos financieros no condicionados a aportaciones específicas y de libre disponibilidad, así como aquellas transferencias que si están condicionadas.

Una descentralización administrativa que estimule la eficiencia, la participación ciudadana y la factibilidad financiera pueden serlo las transferencias subsidiarias a las aportaciones efectivas e iniciativas locales. El punto importante aquí es el reconocimiento de la capacidad de los gobierno locales para generar recursos propios y tomando en consideración otras variables importantes, como las demográficas. Por lo tanto, la producción de bienes públicos son parte de la ejecución de decisiones que deben ser tomadas por medio de mecanismos y procesos democráticos y ejecutadas por ciudadanos encargados de efectuar los procedimientos de gestión y control administrativos.

Para mejorar el sistema redistributivo mediante cambios en la gestión social y el desarrollo territorial, de acuerdo con (Finot 2000) se deben realizar acciones que impliquen « (i) diferenciar entre asignaciones para la provisión de bienes públicos locales, propios del desarrollo territorial y que podrían ser objeto pleno de descentralización política, y la de una canasta de servicios «sociales», que sería un bien público nacional; (ii) distinguir claramente entre dos sistemas redistributivos subsidiarios, uno territorial y otro social; (iii) tender a descentralizar económicamente la producción de servicios no propiamente gubernamentales hacia los establecimientos (estatales y no estatales); (iv) reconocer legalmente como impuestos (o descontar de ellos) los aportes que los ciudadanos realizan en trabajo, materiales y dinero para mejorar su entorno colectivo, a fin de universalizar las contribuciones tributarias.»

El desarrollo territorial está referido al desarrollo que se vincula territorialmente a un ámbito espacial de una región o municipio determinado. El Estado nacional tienen poca flexibilidad para reaccionar a los constantes cambios de la economía global y sus estructuras rígidas y pesadas son inerciales para la satisfacción de las demandas ciudadanas, lo que ha dado necesidad a reforzar los gobiernos locales y regionales. La reinvención de la política del gobierno local tiene su expresión en la delimitación espacial de las competencias del municipio para la promoción del desarrollo.

Los gobiernos con orientación neoliberal están evadiendo la responsabilidad de proporcionar los bienes y servicios públicos. La provisión de los servicios públicos pasa de los organismos estatales a las empresas privadas, en donde el Estado todavía no puede renunciar a su carácter regulador para satisfacer las necesidades y cumplimentar las preferencias colectivas, y para que dichos servicios y bienes públicos se entreguen con calidad, cantidad y costos eficientes. No obstante, los organismos privados más que perseguir fines caritativos, buscan obtener utilidades, por lo que aquellos bienes y servicios que no proporcionan ganancias, por ser intrínsecamente no lucrativo. Además, el profesionalismo en el sector empresarial es considerado un valor en referencia a estándares de conducta y prácticas que van más allá de las competencias técnicas y la experiencia para incluir conceptos tales como la conciencia profesional, la pasión por la excelencia y la auto negación.

La descentralización del aparato del Estado mediante la apertura de nuevos canales para la participación popular, dentro del sistema político, libera el potencial democrático representado por los movimientos locales y regionales que operan al nivel de sociedad civil. La descentralización crea las condiciones para una mayor igualdad en las oportunidades de desarrollo entre las regiones, así como al apoderamiento de las clases sociales excluidas. Lockwood (1999) integra la literatura de la política distributiva con la literatura de la descentralización incorporando el proyecto de externalidades interregionales en un modelo estándar de política distributiva, en el cual justifica que el gobierno centralizado es menos sensitivo a los «gustos» de los ciudadanos que el gobierno descentralizado. Algunas regiones ganan con la descentralización mientras que otras pierden, así que la descentralización no siempre es un fenómeno unánime.

Esta elección entre centralización y descentralización toma un acercamiento de economía política a la modelación del comportamiento del gobierno. La descentralización económica transfiere las asignaciones de recursos e insumos de criterios y asignaciones político-administrativos hacia el empleo de mecanismos de mercado y externalidades (Finot, 2000). En la descentralización económica se introducen la operación de externalidades y de mecanismos de mercado en la asignación de los factores e insumos de los procesos de producción, así como en la distribución de los bienes y servicios públicos. La introducción de mecanismos de mercados y externalidades en la provisión de bienes públicos forma «cuasimercados» en donde la demanda se determina en forma política, pero operan mecanismos de competencia en la oferta.

El gobierno central coordina acciones directamente y facilita la coordinación entre individuos. Frijters y Tieman (1999) formulan un marco de referencia flexible para el análisis de la evolución y el comportamiento de las autoridades centrales tomando en cuenta ciertos supuestos alternativos. Los investigadores argumentan que el principal papel de las autoridades centrales en sentido evolutivo es prevenir a los individuos de tomar decisiones con externalidades negativas mayores que los beneficios privados, como en el caso en que terceras personas empeoran su bienestar por la satisfacción de ciertas preferencias.

La habilidad de la autoridad central para comunicarse directamente con cada individuo se debe a que tiene retornos crecientes en la ventaja de escala para colectar y distribuir la información. Una línea de comunicación directa con todos los individuos permite controlar la formación de expectativas en los individuos, lo que permite el control de la violencia. Con el monopolio de la violencia, puede castigar a los individuos que no actúan como se desea. La aplicación de reglas es fácil para las autoridades mayores, lo que deriva en que muchos individuos sigan ciegamente las reglas establecidas por autoridad central. Ya anteriormente, Weber (1922) encontró que un elemento que define a las autoridades centrales es el monopolio de la violencia.

La descentralización es superior en beneficencia a la centralización cuando las externalidades son pequeñas y las regiones heterogéneas. Por el contrario, si la externalidad pierde su fuerza y se vuelve grande, la centralización se hace más atractiva. Las condiciones suficientes para que la mayoría de la población prefiera descentralización o centralización, se formulan tomando como referencia la heterogeneidad de los costos más que sus beneficios. Es responsabilidad del Estado en la provisión de bienes y servicios públicos, lograr que los mercados sean más eficientes mediante la reducción de los costos de transacción. La descentralización de las funciones del Estado tiende a reducir los costos de transacción en la producción y entrega de bienes y servicios públicos.

Por tanto, la descentralización del aparato del Estado debe crear las condiciones para una mejor equidad en distribución de los beneficios entre las regiones y otorgar mayor apoderamiento (empowerment) a los grupos sociales considerados como excluidos. Sin embargo, la estrategia de apoderamiento se fundamenta en la capacidad de los individuos para realizar elecciones racionales como consumidores de bienes y usuarios de servicios públicos y que puede ser constreñida por una política pluralista de bienestar.

Los gobiernos locales y regionales juegan un papel importante en la promoción de espacios para la participación de la sociedad civil, el direccionamiento institucional de sus demandas al Estado, y, por tanto, pueden convertirse en los mediadores de las relaciones que emerjan entre la sociedad civil y el Estado. La descentralización del aparato del Estado puede dar origen a una reforma administrativa que regrese los poderes y los recursos a los gobiernos locales y regionales. Así como la creación de nuevas formas de democracia representativa que incorpore elementos de la democracia material a través de una mayor participación popular directa y a enfrentamientos de la ciudadanía con los elementos formales del poder político para modificar las condiciones de su ejercicio.

Mandsbridge (1983) habla de dos tipos de democracia, la adversaria y la unitaria. La democracia adversaria asume intereses en conflicto y emplea procedimientos establecidos para tomar decisiones. La democracia adversaria requiere de información suficiente de los procesos para quienes no están directamente involucrados que pueden tener sus representantes y responsables ante las mismas instituciones. Este tipo de democracia no tiene el atractivo inherentemente normativo que la democracia directa tiene. La democracia unitaria o directa, asume que la gente tiene los mismos intereses, pero no sabe individualmente qué es lo mejor para hacer. La democracia directa parece ser una utopía. La tarea consiste en unir estos dos tipos diferentes de democracia en una red institucional que permita tener las ventajas de los intereses comunes y resolver los conflictos.

El carácter metonímico de la democracia indica su alto valor normativo. Así, la democracia no solamente constituye un conjunto de principios, normas e instituciones, sino también es la práctica de valores de las personas o ciudadanos. De tal forma, que se preserven ámbitos de decisión en políticas públicas, para que sea la misma ciudadanía la que tome las decisiones, aquéllas que por su importancia no deben dejarse en manos del poder político.

Un aspecto importante a considerar son los verdaderos alcances de la descentralización. El problema se reduce a delimitar hasta que grado el contenido político de la descentralización tiene que estar estrechamente vinculado a la reforma administrativa para establecer los cambios en las relaciones políticas del poder y socioeconómicas de la sociedad. Aspectos que las elites político-económicas difícilmente pueden conceder. Vista desde este ángulo, la descentralización es por lo tanto un tema eminentemente político que establece retos a la distribución de poder y recursos y al control centralizado del aparato del estado por una elite enquistada (Schönwälder, 1997)

La implementación de políticas de descentralización debe estar acompañada con la creación de nuevos espacios para una mayor participación de la sociedad. Así la descentralización del aparato del Estado, debe liberar el potencial democrático representado por los movimientos locales y regionales que operan al nivel de sociedad civil a fin de servir como suplemento de oportunidades para la participación popular, incluyendo la participación político - electoral proveídas por una democracia más participativa. Los movimientos sociales que operen al nivel de sociedad civil necesitan estar respaldados por una voluntad política de una eficiente administración y para que las acciones de los movimientos populares sean efectivas, éstos requieren presentarse con un modelo de participación popular, la cual es inherente a su propio voluntarismo. Pero esta participación popular, de acuerdo con Castells & Borja (1988:47), se restringe a la consulta, información y cooperación con la administración local y no a los procesos de toma de decisiones, las cuales siguen siendo prerrogativas de los representantes electos. Sin embargo, habrá que determinar si se liberan de las actividades productivas de bienes y servicios públicos a las administraciones locales, mediante procesos de descentralización, las repercusiones en términos de beneficios para el desarrollo regional.

4. Los movimientos sociales populares como «expresión» de la gobernabilidad

La misma idea de integrar los movimientos populares en alianzas políticas orientadas por la izquierda, señala la importancia particular de los partidos políticos para servir de conexión entre el sistema político y otros movimientos sociales populares que operan al nivel de sociedad civil, mediante los diferentes mecanismos de representación que establezcan y que afecta la gobernabilidad. En este sentido las organizaciones de la sociedad civil y los partidos políticos tienen funciones complementarias, más que antagónicas y los proyectos alternativos de partidos políticos diferentes al proyecto dominante hegemónico, tienen que ofrecer estructuras de movilización para tener acceso al poder político. En el futuro aparecerán instituciones en el ámbito global que sustituyan las funciones que actualmente realizan los partidos políticos en donde los políticos serán los intermediarios entre la ciudadanía global y los tomadores de decisiones en las organizaciones internacionales.

La mayor parte de los movimientos populares latinoamericanos encuentran apoyo ideológico y político a sus demandas en los partidos de izquierda, a pesar de que estos no han podido reponerse y menos fortalecerse, después de las transformaciones profundas que sufrieran durante la década de los ochenta en Latinoamérica. Pero ante el descrédito de las políticas de ajuste estructural implantadas, la izquierda Latinoamericana empieza a recobrar posiciones y está en posibilidades de ser capaz de crear nuevos mecanismos para la participación popular y tolerar e incluso impulsar un papel más fuerte e independiente para los movimientos populares (Schönwälder, 1997: 762)

Una política de descentralización exitosa debe crear estructuras de auto-gobierno regional al mismo tiempo que permitir el desarrollo de actores sociales capaces de auto-administrarse y de desarrollar una identidad, lo cual implica la necesidad de «construir» la región en términos sociales (Boisier, 1987: 143; Schönwälder, 1997:763). La falta de flexibilidad del Estado nación para reaccionar a los acelerados cambios de la globalización económica y la inercia de sus pesadas estructuras que no responden a las actuales demandas de la ciudadanía, hace necesario fortalecer a las regiones.

La región se define en general como» un área de territorio sobre la que puede identificarse una marcada unidad de problemas humanos y caracteres físicos con una fuerte tendencia hacia tal unificación. Es decir, con el predominio de ciertos factores tanto comunes como complementarios, que generan una suerte de identidad» siguiendo a Boisier (1988). Una nueva delimitación del espacio territorial del gobierno local es un requerimiento para promover una gestión pública orientada a lograr la participación social de los principales actores y agentes en la solución directa de sus problemas.

La implementación de políticas de descentralización y la creación de nuevos espacios para la participación popular de movimientos sociales operando en el ámbito de sociedad civil, deben estar respaldados ampliamente por la voluntad política de una administración local que delimita el voluntarismo inherente de una participación popular que queda restringida solamente a la consulta, información y cooperación, pero que deja la responsabilidad de la toma de decisiones en los representantes electos (Schönwälder, 1997)

Ninguno de los dos acercamientos de la descentralización, el pragmático o el político, puede dar una explicación suficiente si los espacios para la participación popular pueden ser ampliados por la descentralización política. Esto repercutiría en la formación y reinvención de instituciones políticas más eficaces y eficientes, más contestatarias y responsables de las demandas populares, y por lo tanto más involucradas en procesos democráticos. El sistema político que incluye a las instituciones políticas y al estado deben ser los depositarios de «lo público».

Las ideologías (La ideología es el sustituto ateo de la fe, según Novak, 1999) que sustentan el nihilismo y relativismo antropológico del poder de los Estados o de los mercados totalitarios se neutralizan cuando los individuos adoptan actitudes contestatarias y se organizan en movimientos populares. El totalitarismo fue definido por Mussolini como la feroce volontá o «ansia de poder desenfrenado sin respeto alguno a la verdad» (Novak, 1999) Pero entre el relativismo moral y el control político del totalitarismo existe el autocontrol en el marco de una sociedad libre que fortalece su cultura moral. Los sistemas de sociedades totalitarias, ya sea porque tienen un partido único en el poder, por ser economías centralmente planificadas o por que son sistemas monárquicos, &c., entran en la caracterización del «Estado soy yo».

Sin embargo, las relaciones conflictivas de las diferentes expresiones de los movimientos populares siempre sujetas a condiciones de incertidumbre, no pueden ser totalmente predeterminadas sin que se sometan a tácticas de control político y manipulativo. Ya sea que los movimientos populares elijan entre el camino de la violencia o una estrategia clientelista, cuando se trata de participar en la política local, al menos tienen otras cuatro opciones posibles: pueden tomar la decisión de participar en contra de las instituciones estatales, participar en los partidos políticos y en las instituciones del Estado, formar alianzas más amplias con otros actores y operadores políticos enfatizando sus roles específicos más que liderazgos individuales o bien formar coaliciones con otros actores simultáneamente.

Los regímenes de gobierno presidencialistas que logran coaliciones mayoritarias multipartidistas contribuyen a alcanzar la gobernabilidad democrática. Las coaliciones multipartidistas que logra la cooperación entre sus diferentes actores políticos pueden lograr avances en la estabilidad del régimen político, presidencialista o no, mediante el apoyo popular y una adecuada formulación e implementación de políticas y estrategias para el desarrollo.

Sin embargo se está viendo cada vez más que la lealtad al partido cuenta más que la eficiencia y la competencia en muchos países La formación de alianzas políticas entre el gobierno y la sociedad, al margen de la estrategia clientelar, es un requisito indispensable para la implementación de programas con alcance socioeconómico. Las coaliciones políticas de gobierno, de acuerdo con la teoría de los eventos, terminan en forma impredecible. No obstante es posible estimar las relaciones de cooperación y conflicto entre las partes involucradas.

La primera estrategia consiste en participar en la política local oponiéndose abiertamente en contra de las instituciones del Estado y presionar a través de alianzas con otros movimientos sociales. Para ello, es necesario seguir protegiendo la autonomía del movimiento y dejando las mínimas oportunidades de cooptación, aunque los alcances de éxito en sus demandas sean limitados, a menos que se trate de un movimiento fuerte capaz de arrancar concesiones importantes del Estado. Las cooptaciones son pequeñas concesiones por los poderes hegemónicos a fin de diluir el criticismo y la oposición a los proyectos de expansión de la economía del mercado. Esta estrategia pone demasiado énfasis en las movilizaciones populares desde afuera del sistema político y descuida las relaciones entre los diferentes movimientos populares, derivándose en una tendencia que termina en la propia marginalización de los movimientos populares.

Cuando los movimientos sociales penetran las instituciones políticas y estatales para influir sus políticas, los líderes pueden alcanzar posiciones en el sistema político local. Lograrlo les permita el acceso a más recursos y a institucionalizar los cambios, aunque corren el riesgo de ser cooptados para entregar el movimiento a las estructuras clientelistas, comprometiendo su lealtad hasta que finalmente pueden perder la base de su propio movimiento.

Una tercera estrategia consiste en la formación de alianzas con otros actores y operadores políticos con la misma conversión ideológica. De tal forma que se enfatice más el desempeño de papeles específicos con un mayor peso en las demandas populares que los liderazgos individuales, en situaciones tales como vivienda, educación, sanidad, &c. Este tipo de alianzas permite a los movimientos populares crear y agrandar las oportunidades institucionales para la participación en la planeación y ejecución de políticas y programas de gobierno local. En las alianzas entre los diferentes movimientos populares se manifiestan posibles transferencias de la autonomía en beneficio del más dominante, derivándose en las consideraciones de un viejo dilema para los movimientos absorbidos, entre la decisión de permanecer totalmente autónomo o cooptado. El movimiento popular cooptado y controlado pierde su autonomía en favor de los aliados, de quienes se hace más dependiente, relegando a segundo término a sus propias bases políticas de apoyo.

La creación de coaliciones con aliados preferidos y simultáneamente con otros actores políticos, permiten aprovechar mejor sus fortalezas, ya sea en disponibilidad de recursos o bien en capacidades específicas. Por otro lado, al mismo tiempo que las coaliciones pueden ayudar a proveer una mayor protección a los movimientos sociales, también los hace menos vulnerables frente a los cambios desafortunados y a las vicisitudes de un medio ambiente desfavorable. Schönwälder (1997) considera que las alianzas múltiples de los movimientos populares que operan en el ámbito local con una variedad de otros actores parecer ser la salvaguardia de la autonomía relativa y la forma mas apropiada para maximizar los recursos a su disposición.

La sociedad civil puede también ser tipificada por los bienes mixtos que genera, los cuales pueden ser privados como los servicios exclusivos para los miembros, solidarios como los servicios de una organización de ayuda mutual, o públicos. Las actividades típicas de la sociedad civil generan como externalidades positivas, el capital social y el discurso público, también considerados como beneficios colectivos de la asociación voluntaria. La participación en redes sociales genera una externalidad positiva mientras que el status genera una negativa. El discurso público se refiere a la habilidad de una sociedad para articular valores colectivos, para reflejarse en los problemas sociales, y para desarrollar metas políticas.

5. Formación de capital social para fortalecer la institucionalización de la gobernabilidad

El capital social se define como el poder adicional para aplicar las reglas disponibles a las comunidades con una red extendida de relaciones sociales horizontales (Banfield, 1958; Putnam, 1993a; Helliwell & Putnam, 1995) La habilidad de una comunidad o grupo de agentes ligados por relaciones sociales horizontales para disciplinar la conducta individual. Según varios autores, entre otros, Coleman (1990), Portes & Sensenbrener (1993) y Putnam (1995), el capital social se refiere no solamente al conjunto de recursos sociales involucrados en las relaciones, sino también a las normas y valores asociadas con dichas relaciones sociales.

El mismo Putnam (1995), por ejemplo, conceptualiza el capital social como los «mecanismos de la organización social tales como las redes, normas, y la confianza social que facilita la coordinación y cooperación para beneficios mutuos». El capital social es definido por el mismo Putnam (1993a) como los elementos de la organización social, tales como la confianza, las normas y las redes que establecen relaciones de reciprocidad activadas por una confianza social que emerge de dos fuentes, las normas de reciprocidad y las «redes de compromiso ciudadano».

Para Woocklock (1998), el capital social es un concepto que se relaciona con una estructura de relaciones sociales que tienen como base la confianza de un grupo, lo que le permite lograr sus fines. Spagnolo (1999) define el capital social como la holgura para aplicar el poder presente en una relación social, la cantidad de poder de castigo social creíble y disponible como una amenaza en exceso del requerido para mantener cooperación en la interacción social. Putnam (2000) realiza un acercamiento empírico al capital social enfatizando las evidencias en la membresía organizacional.

El capital social tiene importantes implicaciones para el desempeño de las organizaciones y las instituciones, así como en los mismos ciudadanos. Las sociedades pueden incrementar su capital social propiciando, apoyando e invirtiendo en conocimientos, habilidades, valores y talentos, &c. Recientes investigaciones en economía y ciencia política atribuyen las altas tasas de eficiencia organizacional e institucional, crecimiento e ingreso per cápita entre las regiones italianas a diferencias en su capital social. El capital social se define ampliamente como un activo que es inherente a las relaciones sociales entre los individuos, comunidades, sociedades y redes, &c. Como activo tiene que ser administrado para que adquiera valor, no puede comprarse en un mercado pero que puede cambiar con el tiempo (Leana y Van Buren III, 1999)

Las relaciones sociales median entre las transacciones económicas dimensionando el papel que juega el capital social, definido así en los términos de relaciones de apoyo con otros actores económicos, como por ejemplo, con los consumidores y usuarios potenciales. Las relaciones de apoyo mutuo entre los diferentes actores son vistas como «redes de compromiso cívico, por Putman (1993) Se consideran «redes de compromiso mutuo» tales como las asociaciones de vecinos, las sociedades de coros, las cooperativas, clubes de deportes, partidos basados en las masas, &c. que son las formas esenciales del capital social. Esto porque entre más densas sean éstas redes en la comunidad, es más probable que los ciudadanos sean capaces de cooperar para beneficio mutuo.

De acuerdo con Pennings, Lee y Witteloostuijn (1998), tales relaciones se forman de muy diferentes maneras como por ejemplo las enseñanzas mutuas, conexiones personales y familiares, membresías que se intercalan, movilidad interorganizacional, inversiones conjuntas y otros arreglos colaborativos. Estos arreglos colaborativos institucionales reducen las condiciones de incertidumbre y las diferencias existentes entre los diferentes agentes económicos. La economía no ha considerado la importancia que tienen las redes de relaciones sociales en las que se llevan a cabo las transacciones económicas. La consolidación de estas redes de relaciones sociales promueve la participación directa.

Spagnolo (1999) ha desarrollado una teoría de la influencia de las relaciones sociales como habilidad de los agentes para cooperar en el lugar de trabajo se basa en las conexiones entre las relaciones sociales y de producción. Sostiene que las relaciones a largo plazo entre los miembros de un equipo de trabajo son también interacciones estratégicas repetidas. Cuando los miembros de un equipo de producción comparten relaciones sociales, el capital social disponible puede ser transferido e invertido con utilidades para reforzar la cooperación en la producción. Las transferencias de confianza de las relaciones sociales a las relaciones de producción son siempre en el interés de la organización pero no siempre en el mejor interés de los agentes. Por lo tanto, la cooperación y la connivencia son términos que pueden ser usados para el mismo fenómeno entre quienes tienen intereses opuestos.

El capital social es considerado como un atributo de los actores individuales (Belliveau, O'Relly & Wade, 1996; Portes & Sensenbrenner, 1993) que tienen ciertas ventajas debido a su posición relativa o de localización en un grupo, como redes individuales (Burt, 1992), las interacciones entre empresas (Backer, 1990) A nivel macro, Putman (1993) describe el capital social como un atributo de las comunidades, Fukuyama (1995) como un atributo de las naciones o de las regiones geográficas y Walker, Kogut & Shan (1997) como redes industriales. Así, las investigaciones sobre capital social se han enfocado a variaciones en Estados, regiones y países y a variaciones individuales. Faltan estudios que determinen hasta donde las variaciones individuales son el resultado de los grupos sociales a los que se pertenece.

La acumulación de capital social es un proceso no bien entendido por los gobiernos, cuya política económica no debe permitir que los efectos perversos de las fuerzas invisibles del mercado destruyan el capital social de las comunidades, como la inestabilidad y la inseguridad publica lo consiguen. Las investigaciones de Glaeser, Laibson & Sacerdote (2000: 29) concluyen que los patrones de acumulación de capital social son consistentes con el modelo standard económico de inversiones. La resistencia a la transición de la utopía neoliberal con sus desastrosas consecuencias y efectos, tiene lugar gracias a la existencia de reservas de un capital social que protege los valores del orden social viejo y no permite que se conviertan en anomia, al menos a corto plazo, mientras duren, se renueven y preserven estas reservas. Estas fuerzas de resistencia, argumenta Bourdeau (1998), son fuerzas conservadoras que se resisten al establecimiento del nuevo orden social y se convierten en fuerzas subversivas.

Estas fuerzas existen adheridas a las instituciones estatales y en individuos y grupos con orientaciones de ciertos actores sociales y políticos que mantienen privilegios del Estado y del orden social establecido. Una vez destruido el capital social de un pueblo por políticas públicas irresponsables que solamente buscan el desempeño racional economicista eficiente o la maximización de las utilidades, resulta catastrófico reponerlo, como en el caso de la agenda de la Nueva Derecha cuya orientación economicista tiene ciertas implicaciones moralistas de la sociedad. Pero la respuesta economicista para la Nueva Derecha es la mercadización que alienta un consumismo activo.

El capital social es un recurso que es conjuntamente poseído, más que controlado por un solo individuo o una entidad organizacional. Tanto de la organización como de cada uno de sus miembros se incorporan aspectos públicos y privados al capital social. Así, del capital social emergen dos patrones, el énfasis en los bienes públicos y el énfasis en los bienes privados. Desde la faceta de bienes públicos, el capital social es un atributo de unidad social, más que de un actor individual, y los beneficios individuales de su presencia o sufre de su ausencia de una manera secundaria. El capital social es el principal componente de la sociedad civil, principal actor sobre la cual recaen los procesos democratizadores.

El enfoque del capital social a los bienes privados, se refiere al individuo y a sus activos sociales, tales como prestigio, credenciales educativas, membresías a clubes sociales (Leana & Van Buren, 1999). Los investigadores correlacionan las variables del capital social, tales como la membresía a las organizaciones, con el desempeño económico. En vez de considerar al capital social como un atributo de la comunidad, el tratamiento de Glaeser, Laibson & Sacerdote (2000:7) es considerarlo como una característica individual, es decir como un conjunto de recursos sociales que ayudan a acumular capital humano. Las distinciones entre los modelos de capital social como bienes públicos y bienes privados se muestran a continuación:

Distinciones entre los modelos de capital social
de bienes públicos y bienes privados
Capital social como:
AtributoBien públicoBien privado
Nivel de análisis (individual)Macro y meso (unidad social)Micro
Beneficio individualIndirectoDirecto
Beneficio colectivoDirectoIncidental
Ligas necesarias  Frágil
Incentivos individualesDébil o moderado (función de evaluación de beneficios indirectos)Fuerte

Fuente: Leana & Van Buren (1999)

Sin embargo, el capital humano que es un atributo individual y el capital social están siendo cuestionados y sometidos a discusión bajo el enfoque basado en los recursos de las organizaciones en el cual se concibe que la mercantilización, imitabilidad y apropiabilidad de los recursos intangibles son vistos como preocupantes para las ventajas organizacionales. Sin embargo, la reestructuración económica bajo el esquema de la globalización, requiere de la promoción y desarrollo de capital humano y organizacional. Leana y Van Buren III, (1999) definen el capital organizacional social como un recurso que refleja el carácter de las relaciones sociales dentro de la organización, realizadas a través de los niveles de los miembros orientados por objetivos colectivos y confianza compartida.

Es por lo tanto un atributo colectivo más que una agregación de las conexiones sociales de los individuos, es un subproducto de otras actividades organizacionales y por lo tanto constituye un componente indispensable para la acción colectiva. El capital organizacional social es un activo cuya posesión conjunta entre los miembros y la organización beneficia a ambos. Una nueva organización tiene la ventaja de que puede crear su capital social organizacional, en tal forma que mantenga un equilibrio óptimo entre los intereses individuales y los intereses organizacionales, a pesar de su naturaleza contingente de su relación con el desempeño organizacional.

Tanto las formas del capital humano (específicamente en las organizaciones, es el conocimiento acerca de las rutinas y procedimientos que tienen un valor limitado fuera de dichas organizaciones en las cuales las bases del capital ha sido desarrollado) y el capital social, varían en grados de acuerdo a su idiosincrasia con determinadas organizaciones. Esto hace que a mayor grado de idiosincratismo existente con las organizaciones, mayor es su contribución a la fortaleza de la organización. Características de especificidad y no apropiabilidad del capital humano y social se involucran en las relaciones sociales, económicas y políticas de los individuos, quienes pertenecen a las organizaciones, complicando sus efectos. Ambos capitales pueden ser importantes recursos de la ventaja competitiva, asumiendo que reside en los miembros o es específico a las organizaciones como partes integrales de recursos que son únicos y que son inobservables. Las organizaciones con altos niveles de capital humano y social generan más competitividad que aquéllas con bajos niveles. Una economía competitiva sustentable requiere de programas de mejora del capital humano y social.

La teoría de la organización basada en los recursos (Penrose, 1959; Wernerfelt, 1984) enfatiza los recursos que mantiene una organización para explicar la rentabilidad. Por otro lado, la teoría de la ecología de la población (Hannan & Freeman, 1984) enfatiza las características de la población para explicar la disolución organizacional como resultado de las tensiones que surgen entre los diferentes niveles de análisis: los individuos, las organizaciones y las poblaciones. El ambiente ecológico de las localidades tiene relaciones estrechas con el sistema local, también denominado ecoware (Vázquez, 1993), el cual es un elemento importante del sistema medio ambiente.

6. Conclusiones

La globalización de los fenómenos económicos, políticos y sociales requiere de ser centrada en una humanización, con el fin de establecer equilibrios y balances entre el crecimiento económico, el desarrollo socio-político, la democracia y el bienestar de la sociedad. La globalización está aquí para quedarse, pero el neoliberalismo puede ser parcialmente manejado. Las políticas neoliberales que han llevado a una creciente desigualdad necesitan una reversa urgente porque amenazan la democracia global y complican la crisis del medio ambiente.

Los cambios tecnológicos, económicos, políticos, y sociales acelerados que están ocurriendo en el medio ambiente, han puesto en crisis la gobernabilidad de las instituciones del Estado-nación. La emergencia de una nueva gobernabilidad, base de una estructura de crecimiento sostenido, debe fundamentarse en cambios profundos de comportamientos, estructuras y procedimientos. Investigaciones más profundas se hacen necesarias para determinar los fundamentos sociales e institucionales de la actual tendencia dominante de la globalización centrada en el libre mercado.

Las nuevas formas de gobernabilidad de la sociedad en un ambiente de globalización deben considerar como opciones la democratización de los sistemas políticos, el desarrollo de una vida política propia y la autogestión de los pueblos. Los procesos de descentralización política y administrativa no toman ventaja de los beneficios de los grupos sociales autogestivos, ni tampoco desarrollan una cultura que propicie su implantación en las organizaciones del sector social.

Además, el imperativo de cualquier forma de gobernabilidad es lograr el fortalecimiento de un sistema que propicie el crecimiento económico y distribuya los beneficios equitativamente entre los pueblos, generando igualdad de oportunidades efectivas y accesos al desarrollo social. Si se considera las formas de gobernabilidad como coordinación, su efectividad se determina en función de los costos de transacción. Cada una de las formas de gobernabilidad tiene sus propios costos de transacción y el asunto es determinar cual forma de coordinación es la que promete menores costos en circunstancias específicas.

La transición a las nuevas formas de gobernabilidad de la sociedad requiere la construcción a largo plazo de los equilibrios institucionales necesarios a través de sistemas más pluralistas. El reto es crear un sistema de gobernabilidad y de gestión publica que implique la interacción de los niveles locales, nacionales, regionales y mundiales y que, además, den respuesta a las prioridades del desarrollo social y crecimiento económico. Un acercamiento a la gobernabilidad se traduce del macronivel de sectores a un mesonivel de programas y a un micronivel de un oficial tomando decisiones de qué debe hacer. Una orientación hacia la gobernabilidad se centra en estas circunstancias diferentes y en las maneras en que cada una de las formas de gobernabilidad puede ser más exitosa que otra.

La alternativa para que los Estados-nación recobren su gobernabilidad con niveles saludables de interacción con los componentes y actores del sistema global, con los que será necesario negociar nuevas formas de interacción ajustadas a nuevas reglas del juego de tal forma que equilibren los efectos de la globalización corporativa. Además, que posibiliten un crecimiento económico y un desarrollo social más equilibrado e incluyente de toda una ciudadanía capaz de racionalizar los proceso de globalización, con la participación de todos los sectores económicos, más equilibrado con las fuerzas e intereses capitalistas externos, más realista al tomar en cuenta nuestras propias necesidades prioritariamente por sobre los deseos o preferencias. A pesar de los buenos deseos, la globalización económica guiada por las corporaciones ya se ha expresado en crisis financieras recurrentes con resultados desastrosos para algunos países, la quiebra de empresas y de cadenas productivas completas, la polarización de la sociedad, &c., lo que hace que muchos analistas anuncien el fin del neoliberalismo.

Un proceso de esta naturaleza requerirá la creación de nuevas instituciones que fomenten y protejan la autodeterminación y autonomía como garantía de la diversidad y pluralidad de intereses y que fundamenten el ejercicio democrático de la sociedad. La hegemonía ideológica de la democracia del mercado pregonada como la única alternativa de los procesos de globalización, que sublima la política y desdeña lo social, está socavando y dañando las mismas bases democráticas de la sociedad global.

Las repercusiones de estas prácticas globalizadoras del mercado alteran la funcionalidad de la sociedad mediante el tratamiento de las relaciones de la vida social como simples mercancías cuyos derechos de propiedad son más importantes que los derechos humanos. El establecimiento de un régimen de derechos de propiedad no es garantía de la creación de los incentivos que el mercado necesita, ni tampoco puede prevenir de futuras intervenciones políticas. La prevalencia de la ideología del mercado pone en riesgo las bases mismas de la democracia, de tal forma que el mercado libre es un mito porque limita y subordina la acción política promotora del desarrollo de los pueblos.

Cualquier teoría del cambio debe dar poder a los individuos para oponer resistencia al modelo de los procesos de globalización. Para que los movimientos populares tengan éxito en sus demandas, tienen que reconstruir y fortalecer su identidad colectiva y sus prácticas comunes, de tal forma que les permita preservar su propia integridad y autonomía. Es la identidad colectiva la que crea el sentido de pertenencia de los individuos a la comunidad y desarrolla los lazos de solidaridad, a través de una red de relaciones.

El desarrollo lateral en red de las relaciones sociales está intensificando las presiones por una mayor autonomía e identidad culturales locales. Pero las disociaciones entre la identidad cultural y los procesos de globalización económica provocan fuertes rupturas sociales. Por otra parte, los movimientos populares tienen que ser capaces de influir tanto a otros actores y operadores políticos, como al mismo medio ambiente institucional en que operan, demostrando una mayor habilidad de organización para reunirse en torno a otras estructuras de movimientos populares, con quienes compartan preocupaciones comunes.

Las posibilidades para participar exitosamente en los beneficios de la globalización dependen de la capacidad que tienen los Estado-nación para desarrollar programas de capital humano y social que involucre la formación y administración de recursos humanos de alta competitividad y calidad con una orientación fuerte hacia las tareas de investigación científica y tecnológica. Para avanzar en el estudio del capital humano y social y sus implicaciones en el desempeño de las instituciones, se necesita un enfoque teórico metodológico que combine el punto de vista de la organización basado en los recursos con el punto de vista de la ecología poblacional.

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